«Нет мгновенной прямой демократии»

Мыкола СИРУК, Газета «День»:

На днях по приглашению Посольства Швейцарии в Украине и Института Политического Образования ведущий международный эксперт в отрасли прямой демократии, швейцарский политолог, профессор Вольф ЛИНДЕР прочитал в Киеве лекцию под названием: «Демократические инновации в теории и на практике: опыт Швейцарии и вызовы для Украины». Преподавательская и исследовательская деятельность Линдера посвящена швейцарской политике и демократическим переходам в странах, которые развиваются. Как эксперт он работал на федеральном, кантональном и коммунальном уровнях, также имеет опыт работы с национальными и международными организациями, которые принимают участие в развитии сотрудничества. С 2012 года Вольф Линдер является членом Швейцарского научного совета. «День» воспользовался предложением посольства Швейцарии пообщаться с господином Линдером. Разговор с профессором Линдером мы начали с вопроса, почему для Украины важно познакомиться с опытом Швейцарии в сфере прямой демократии?

«Я НЕ ВЕРЮ, ЧТО ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУЦИИ МОЖНО ЭКСПОРТИРОВАТЬ ИЛИ ИМПОРТИРОВАТЬ ВНЕШНЕ»

— Я не знаю, важно ли это. Но я не верю, что демократические институции можно экспортировать или импортировать внешне. Думаю, что каждая страна должна искать свой собственный путь, основываясь на собственной культуре, собственной истории и тому, что необходимо в данное время. Но я могу рассказать о некотором опыте Швейцарии, и вы можете получить представление и использовать для собственных целей. Но я четко против экспорта швейцарской демократии (смеется).

«ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ — ОДНА ИЗ РЕАЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК ШВЕЙЦАРИИ»

— Мне кажется, что немногие страны  в действительности пытаются использовать опыт прямой демократии Швейцарии… или как это правильно сформулировать?

— Прямая демократия является одной из реальных характеристик Швейцарии. И то, что мы видим — это был исторический опыт, который приходил постепенно, причем это происходило снизу вверх. Практическое применение прямой демократии началось сначала в коммунах и только потом — в кантонах. И это происходило еще до основания Швейцарии в 1830-х годах. И только после принятия федеральной конституции элементы прямой демократии постепенно были внедрены на всех уровнях.

В своей основе Швейцария является парламентской демократией, но у нас существует что-то вроде дополнительных элементов, которые являются прямой демократией. Это значит, что люди имеют последнее слово при внесении изменений в Конституцию, или в виде общественной инициативы они могут предложить внести поправки в Конституцию.

Более того, если существует большое сопротивление против нового закона, то граждане могут собрать подписи и таким образом сделать вызов относительно данного закона. Такой способ прямой демократии также практикуется в Соединенных Штатах Америки с одним отличием, что на национальном уровне там нет прямой демократии, а только в отдельных штатах существует, как у нас, в Швейцарии.

Здесь можно обратить внимание на такое заимствование. Согласно американской конституции США — федеральное государство, но идея прямой демократии была передана штатам. Поэтому здесь состоялся интересный обмен, когда одна страна учится у другой.

— Каким же образом состоялось такое заимствование?

— Это случилось благодаря нашим конституционным юристам. Копирование американского федерализма осуществили юристы и члены парламента, которые сначала предложили идеи, а затем Швейцария адаптировала их для собственных целей.

В Соединенных Штатах Америки в самом начале было несколько штатов,  имеющих хороший опыт, который нужно было распространить на большинство американских штатов.

«РОЖДЕНИЕ СОВРЕМЕННОЙ ШВЕЙЦАРИИ БЫЛО КОМПРОМИССОМ МЕЖДУ ТЕМИ, КТО ВЫСТУПАЛ ЗА ЕЕ СОЗДАНИЕ, И ТЕМИ, КТО БЫЛ ПРОТИВ»

— А откуда возникла сама идея федерализма?

— Если говорить об истоках федерализма, то это, действительно, более важная черта. Ведь в федерализме существует одна проблема, как можно его соединить с демократией. Ведь демократия означает следующее: одно лицо — один голос. А при федерализме, соответственно, один штат или кантон имеет один голос.

Следовательно, одновременно существуют две разных системы, потому возникает вопрос: как тогда определять большинство. Решение противоречия заключается в создании двухпалатного парламента, где одна палата представляет народ, а другая — у нас у Швейцарии, кантон, или как в США — штаты.

В случае Палаты общин — большие по количеству населения штаты имеют много представителей в парламенте, а меньшие штаты  — меньшее количество. Зато в палате кантонов или штатов (Сенате) — каждый штат или кантон имеет по два представителя. Поэтому меньшие кантоны имеют сверхпропорциональный вес.

В таком случае, например, франкоязычное меньшинство, которое составляет 20% населения, имеет больший вес. Сельские кантоны, которые представляют собой обычно небольшие кантоны в горной местности, также имеют сверхпропорциональный вес. Поэтому федерализм означает уважение к меньшинствам или специальным регионам страны, которые нельзя маргинализировать.

Это было особенно нужно Швейцарии, потому что среди 25 кантонов, которые составляли Швейцарию в 1848 году, во времена создания федеральной конституции, часть была франкоязычной, другая часть итальяноязычной или романоязычной в то время, когда почти 70% населения было немецкоязычным.

И тогда было две религии: протестанты и католики, между которыми за последних сто лет велись четыре религиозные войны. Также были города, которые экономически были индустриализуемыми, когда сельская местность занималась традиционным сельским хозяйством. И между всеми ними существовали конфликты.

Поэтому федерализм представил собой что-то вроде компромисса. И в то же время это был компромисс между модернистами, которые хотели иметь централизованное государство, и консерваторами, преимущественно католических кантонов, которые  очень враждебно относились к идее национального государства. Поэтому рождение современной Швейцарии было компромиссом между теми, кто выступал за ее создание, и теми, кто был против.

В конечном итоге, федеральная система и центральное государство были созданы, но это было очень слабое государство, но в то же время Швейцария является одной из самых сильных федераций, где субнациональное единство является самым сильным.

Центральное правительство контролирует лишь 30% всех общественных расходов и доходов. А остальные остаются за кантонами. Между тем в других странах много централизации, но этого не случилось в Швейцарии.

«ФЕДЕРАЛИЗМ БЕЗ ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМИИ КАНТОНОВ И КОММУН НЕВОЗМОЖЕН»

— Почему так произошло?

— Этому способствовало следующее. Во-первых, согласно конституции все новые полномочия принадлежат кантонам, за исключением, когда большинство кантонов дают новые полномочия федеральному правительству.

Во-вторых, фискальная автономия на всех трех уровнях. 2,3 тыс. коммун, 26 кантонов, и федеральное правительство имеют собственные поступления.

Коммуны собирают налоги, которые необходимы им для выполнения своих задач.

Поэтому можно сказать, что федерализм без финансовой автономии кантонов и коммун невозможен.

Но если они имеют собственные доходы, то они могут реализовать собственные желания и проекты. И в этом суть федерализма. Хотя вы можете увидеть страны, где есть коммуны и все их расходы гарантируются национальным правительством.

В таком случае местные выборы, по сути, не являются местными выборами, потому что люди голосуют за политические партии, которые находятся у власти в центральном правительстве, и они хотят получить больше.

Но с децентрализацией поступлений вы имеете действительно коммунальные выборы, потому что люди голосуют за собственный бюджет. Это гарантирует разнообразие и мир между разными частями страны, разными религиями и разными языками.

И это также гарантирует инновации.

«ИННОВАЦИИ — ЭТО ТОТ ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ПУНКТ, КОТОРЫЙ ДЕЛАЕТ ГОСУДАРСТВО БЛИЖЕ К ЛЮДЯМ»

— Интересно, каким образом?

— Если у вас возникает новая проблема, например как бороться с наркодельцами и трафиком наркотиков. В Швейцарии несколько городов разработали разные стратегии решения этой проблемы. И через 10 лет они посмотрели на свой опыт, а это была практика попыток и ошибок. И в результате стало понятно, кто может лучше справиться с ситуацией. И это как раз тот путь, благодаря которому инновации стимулируют развитие федеральной системы.

Поэтому инновации и являются центральным пунктом, который делает государство ближе к людям.

Существуют еще другие преимущества федерализации, как мы это видим, но также есть недостатки.

«ШВЕЙЦАРИЯ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ СТРАНОЙ БОЛЬШИХ ИЗМЕНЕНИЙ, А СКОРЕЕ, СЛЕДУЕТ ПОЛИТИКЕ МЕДЛЕННЫХ ШАГОВ»

— Каких именно?

— Федеральное правительство, имея право вето, может делать только то, что оно хочет, и потому процесс развития страны замедляется. Иногда кантоны видят лишь свой собственный сад и не думают об общих интересах нации. Поэтому швейцарское правительство, как говорят некоторые эксперты, не правит в действительности, а только реагирует. Но тогда возникает философский вопрос: что лучше в политике, иметь много полномочий и стратегий и настаивать на их реализации. А если вы сделаете ошибку, и особенно, если это будет большая ошибка, потому что вы можете ошибаться? Ничего нельзя брать за данность, нужно прагматично смотреть на маленькие шаги, постепенные изменения.

Поэтому Швейцария не страна больших изменений, а скорее, следует политике медленных шагов и адаптации к ситуации.

— Примером этого, по-видимому, является Советский Союз, который имел одну большую и ошибочную стратегию, разработанную в Москве, и никто тогда не спрашивал мнения союзных республик,  в результате чего он и развалился.

— Да. Вы также должны обратить внимание на то, что среди либеральных демократий многие страны являются очень централизованными. Например, Франция или Швеция не стали федеральными странами, хотя за последних 20—30 лет они осуществили много децентрализации, особенно в Швеции.

Они увидели, что холистический взгляд сверху донизу и попытка контролировать все из одного центра — не очень хорошая практика, имеющая  определенные недостатки.

— А если сравнить Швейцарию с ФРГ,  существуют ли отличия, и если да, то какие?

— Да. Германия имеет много похожего с федерализмом.

Но там совсем другая культура, и потому федерализм имеет несколько другие механизмы. Федерализм в Германии был внедрен элитой земель, которые хотели иметь слово в центральном правительстве. Здесь это вовсе не имело отношения к мультикультурности, разным языкам или разным меньшинствам и тому подобное.

И представительство земель реализуется членами правительств земель, бундесратами. А это значит, что исполнительные интересы представляются во второй палате, которая всегда приводит к значительно большему унитаризму в Германии, чем в Швейцарии.

Другим важнейшим моментом является то, что в Германии существует система, когда практически большинство доходов собирается федеральным правительством и потом перераспределяется среди земель. Поэтому фискальная автономия земель и общин в Германии меньше, чем в Швейцарии. Земли зависят от того, что решает федеральное правительство.

— Что вы можете сказать о постоянных референдумах в Швейцарии, полезны ли они для Швейцарии, потому что мы знаем случай, когда недавно Верховный суд Швейцарии впервые в истории страны аннулировал результат всенародного референдума, проведенного в феврале 2016 года, относительно того, должны ли супружеские пары и партнеры, которые проживают вместе, платить одинаковый налог. Избиратели отклонили это предложение: против — 50,8% и 49,2% — за.

— Да. Это был один из очень редких случаев, в действительности первый случай, когда был отменен инициированный правительством референдум. И это случилось потому, что правительство предоставило ошибочную информацию. И именно из-за этого Верховный суд признал голосование недействительным.

Но, смотрите, с 1848 года мы имели почти триста народных инициатив и несколько сотен референдумов, и это был первый случай, когда его результаты были аннулированы. Поэтому это незначительная проблема.

«ШВЕЙЦАРИЯ БЫЛА ОДНОЙ ИЗ ПОСЛЕДНИХ ЦИВИЛИЗОВАННЫХ СТРАН, КОТОРАЯ ПРЕДОСТАВИЛА ЖЕНЩИНАМ ПРАВО ГОЛОСОВАТЬ»

— А это разве не проблема, когда много вопросов выносится на референдум — местный и общенациональный?

— Вопрос можно перефразировать следующим образом: каким является эффект прямой демократии. И мы можем сказать, что эффект заключается в том, что решения народа в большинстве случаев отвечают тому, за что выступает парламент.

Часто случается, что инновации с первого раза отклоняются или граждане говорят «нет» новым законам или конституционным поправкам. И правительство пытается сделать улучшение и дать второй шанс поправкам, и тогда они воспринимаются.

Прямая демократия также замедляет решение. Хотя мы часто бываем рады такому замедлению, но не всегда. Я могу сказать, что наиболее выдающийся пример прямой демократии связан с участием женщин в выборах. Или правом  женщин принимать участие в голосовании. И эта поправка была предложена в Швейцарии лишь в 1971 году.

— Очень поздно.

— Да, действительно, Швейцария была одной из последних цивилизованных стран, которая предоставила женщинам право голосовать.

— А чья была в данном случае инициатива — народа или правительства — предоставить женщинам право голосовать?

— Это была инициатива парламента. А для меня как специалиста-политолога очень простая причина — это прямая демократия. При парламентской демократии, если у вас есть большинство, то вы можете выступить за права женщин, и в следующие выборы вы заявите: послушайте, именно мы предложили предоставить право женщинам голосовать, потому поддержите нас. Тогда это выступает как стимул для политических партий ввести такую поправку, поскольку это поможет им выиграть следующие выборы. В Швейцарии это так не работает.

Вам нужно убедить всех-всех мужчин, ведь женщины не имеют права принимать участие в этом решении, мужчин на улице, консервативных фермеров, рабочих, в целом всех. Поэтому ни одна партия не может получить преимущество от этого.

Из-за этого внести эту поправку было намного сложнее. Действительно вы можете убедить две сотни людей в парламенте, но намного сложнее убедить 3 млн. обычных рядовых людей, мужчин  на улице. Более того, никто не получал от этого решения привилегию. Именно это является примером того, как прямая демократия может задерживать политические инновации.

С другой стороны, принятые таким образом решения получают легитимизацию среди большинства населения, и можно быть уверенными, что они, эти решения, будут имплементированы. И это также своего рода интеграция.

Кстати, хотите знать, что швейцарцы имеют общего?

«ПРИ РАЗНЫХ ЯЗЫКАХ, КУЛЬТУРАХ, БОЛЬШОЙ РАЗНИЦЕ МЕЖДУ КАНТОНАМИ И ОБРАЗОМ ЖИЗНИ, ЧЕТЫРЕ РАЗА В ГОД ВСЕ ШВЕЙЦАРЦЫ ИДУТ ГОЛОСОВАТЬ»

— Да, интересно узнать.

— При разных языках, культурах, разной ситуации людей, большой разнице между кантонами и образом жизни, четыре раза в год все швейцарцы идут голосовать.

Это объясняется тем, что почти до 30 проектов голосуются на федеральном, кантональном и коммунальном уровнях. Иногда иностранцы удивляются, что участие в голосовании не очень высоко — в среднем от 40 до 50%. Но если вы учтете 30 решений на рядового гражданина, который принимает участие в референдуме и  принимает решение, это значит, что он принимает участие в 15 решениях. Это 50% процентов от 30 проектов. Потому что не всегда те же самые люди не ходят на референдум. Так от 10 до 20% никогда не ходят на голосование, но остальные  разборчивы, если их интересует предмет референдума, они принимают участие в нем, если нет — не принимают.

— Возможно, было бы целесообразно, чтобы все граждане принимали участие в референдуме, и в частности стимулом могли бы быть плата или штраф за уклонение от голосования. Как например, в некоторых странах является обязательным участие в выборах.

— У нас, в Швейцарии, это не целесообразно, потому что человек имеет богатый выбор, здесь есть выборы на всех трех уровнях, и прямая демократия, голосование относительно законопроектов или поправок в конституцию.

«ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ КОНТРОЛИРУЕТ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ, В ТО ВРЕМЯ КАК ПЛЕБИСЦИТ ПОМОГАЕТ ПРАВИТЕЛЬСТВУ»

— Не может ли случиться так, что прямая демократия даст обратный эффект, как это было в Великобритании с референдумом относительно выхода из ЕС? Как все видят, там не знают, что с этим теперь делать. Там также были массовые примеры дезинформации населения одной из сторон.

— Да, существует одно большое непонимание почти во всей Европе относительно прямой демократии в Швейцарии. У нас осуществляются референдумы, и мы имели плохой опыт. Но то, что сделали британцы, это не был референдум в классическом смысле. Это было что-то наподобие плебисцита. А плебисцит фундаментально отличается от того, что мы имеем в прямой демократии в Швейцарии. Ведь именно правительство говорит: когда, по какому вопросу, на каких условиях и насколько важно это должно восприниматься. Поэтому это инструмент правительства — провести свой вопрос, чтобы получить легитимизацию важного решения. Прямая демократия в Швейцарии имеет больше характер оппозиции. И она контролирует политические элиты, в то время как плебисцит просто помогает в нормальных случаях правительству, делает его сильнее или дает ему больше легитимизации. И это может пойти не так. Потому что, например, генерал де Голь проводил плебисцит во Франции, чтобы завершить войну в Алжире, и он добился успеха. Но потом он проводил другой плебисцит относительно реформы регионов. Люди сказали «нет» генералу, и он был последовательным, потому подал в отставку.

В нашей стране политики также боятся, что люди могут сделать неправильный выбор, но настоящее мнение или настоящий страх или опасение заключаются в том, что они боятся потерять часть власти. И я это вижу в Германии, где  много раз бывал и читал лекции в разных городах. Я не могу говорить специально об Украине, потому что я недостаточно информирован, но в целом, я думаю, что прямая демократия — это что-то такое, что должно быть усвоено или изучено всеми партнерами. Именно потому я бы начинал в каждой стране, в которой нет прямой демократии, с коммунального уровня. Потому что там риск меньше. И коммуны могут учиться друг у друга и это процесс учебы, не только для граждан, но также и  для политиков, чтобы стоять перед людьми и объяснять, почему они хотят этого. И это другая речь, когда один учится, чем речь в парламенте.

Второе заключается в том, что вам нужны хорошие медиа, которые хотят посвящать много материалов процессу принятия решений и которые должны быть объективными и пытаться помочь людям сделать правильный выбор. Политические партии также должны учиться, как добиться успеха среди публики, а это не значит, что всегда они будут успешными в этом. Они должны научиться жить, признавая поражения. Поэтому это процесс, который требует  времени, терпения. Знаете, есть растворимый или мгновенный кофе, но нет мгновенной (растворимой) прямой демократии.